«Юридическая и правовая работа в страховании», 2009, N 3.
Статья посвящена вопросам страхового законодательства. Автор анализирует недостатки существующего положения вещей в этой области и вносит предложения по совершенствованию системы законодательных и иных правовых актов, регулирующих страховую деятельность и страховые отношения.
Понятие правового регулирования страховых отношений.
Правовое регулирование — та система правовых средств, которая позволяет наиболее последовательно и юридически гарантированно бороться с различными препятствиями, ибо отдельно взятые юридические инструменты обеспечить это в полной мере не в состоянии.
Основываясь на общем гражданско-правовом понимании страхования, мы можем определить правовое регулирование страховых отношений как специфический инструмент, призванный с помощью всей системы юридических средств (в частности, законодательства о страховании, основных понятий в сфере страхования и т.д.) упорядочить страховые отношения и обеспечить реализацию позитивных интересов конкретных субъектов страхового права (страхователей и страховщиков). Вместе с тем анализ показал, что данные средства (инструменты) представляют собой конкретные категории гражданского права, его исходные понятия и конструкции. В процессе их всестороннего системного исследования выяснилось, что в данной сфере есть немало проблем.
Надо отметить, что на практике встречаются разнообразные и многочисленные препятствия, без своевременного устранения которых снижается эффект правового регулирования. Это естественные либо искусственные трудности, барьеры, мешающие по тем или иным причинам удовлетворению правомерных интересов субъектов страховой деятельности — граждан и организаций. В качестве примера можно привести основной инструмент (или компонент) правового регулирования страховых отношений — законодательство.
В настоящее время отсутствует четкое определение довольно сложного применительно к страхованию понятия «законодательство». Так, Ю.Б. Фогельсон, исследуя понятие «законодательство», не дает ему четкого определения, а лишь называет в этой связи три группы нормативных актов, которые плохо связаны между собой иерархически. Это Гражданский кодекс РФ, регулирующий отношения по заключению и исполнению договоров страхования; законодательные и иные нормативные акты об отдельных видах страхования; соответствующие акты органов страхового надзора. При этом систему страхового права Ю.Б. Фогельсон почти не рассматривает. Указанные три группы нормативных актов ученый выделяет и в качестве источников страхового права . А.И. Худяков понятие системы страхового законодательства трактует как совокупность источников страхового права данного государства, в том числе нормативные акты, принятые на их основе судебные акты и обычаи. Систему страхового права он представляет как совокупность правовых норм, регулирующих организацию страхового дела и страхования в обществе . Примерно такой же позиции, с некоторыми отступлениями, придерживаются С.В. Дедиков, В.С. Белых, И.В. Кривошеев и другие ученые и практики .
См.: Фогельсон Ю.Б. Комментарий к страховому законодательству. М., 2002. С. 11 — 13. См.: Худяков А.И. Страховое право. СПб., 2004. С. 184 — 218. См.: Дедиков С.В. Договор страхования по праву России и Украины: сравнительный анализ // Специализированное приложение к журналу «Хозяйство и право». 2007. N 6. С. 3 — 5; Белых В.С., Кривошеев И.В. Страховое право. М., 2001. С. 3 — 37; и др.
По нашему мнению, на понятия системы страхового законодательства и страхового права необходимо смотреть с системных, комплексных позиций. Имеется в виду системный, комплексный подход к совокупности норм права, регулирующих отношения в страховой сфере (независимо от того, из каких отраслей берутся эти нормы). Полнота правового регулирования страховых отношений в этом контексте может быть достигнута, если вся совокупность рассматриваемых норм страхового права «перекроет» все наиболее важные объекты, явления, процессы, подлежащие соответствующему правовому воздействию. А поскольку страхование и страховое дело касаются всех звеньев экономики и правовой системы общества, то акты, нормы страхового права, составляющие страховое законодательство, должны пронизывать многие виды законодательства по вертикали (по видам актов) и горизонтали (по отраслям законодательства).
Следовательно, при анализе понятия системы страхового законодательства прежде всего акцентируется внимание на наличии всеохватывающей, системной совокупности норм страхового права, из которых и должен состоять этот вид законодательства, регулировании с помощью указанных норм права различных страховых объектов, явлений и процессов в обществе. Иными словами, понятие системы страхового права определяется непосредственно через совокупность норм страхового права, ее составляющих.
На наш взгляд, сегодня преждевременно говорить о четкой иерархии и соподчиненности нормативных актов в области страхования между собой. Кроме того, налицо отсутствие всеохватывающей, системной совокупности норм страхового права и, как следствие, отсутствие четкого регулирования с помощью указанной системы норм права различных страховых объектов, явлений и процессов в обществе. Это, по нашему мнению, прежде всего связано с тем, что сегодня, несмотря на многообразие законов и подзаконных актов в области страхования, в страховом законодательстве пока еще содержится большое количество не урегулированных правом вопросов, которые вызывают порой достаточно сложные коллизии. А поскольку разработка законов и иных актов, ликвидирующих эти пробелы, требует времени, сил и средств, федеральные органы страхового надзора, соответствующие органы исполнительной власти, страховые компании и др. нередко принимают свои акты для урегулирования оперативных страховых отношений до принятия необходимых законов. И вся эта деятельность, как правило, осуществляется в рамках действующей системы страхового права.
Сказанное, однако, не означает, что в данном случае понятие системы страхового законодательства абсолютно идентично понятию системы страхового права (так как система рассматриваемого законодательства включает в себя нормы права, акты, документы и др.) .
В юридической науке давно предлагается говорить лишь о системе отраслей законодательства, исключая из научного оборота категорию «отрасль права». См.: Лившиц Р.З. Современная теория права. М., 1972. С. 51. Такой подход сегодня, на наш взгляд, приемлем также для страхового права и законодательства, но в таком случае необходимо проведение дополнительных научных исследований.
Понятие системы страхового права.
Представляется, что система страхового права выглядит как относительно упорядоченная совокупность указанных выше норм. Поэтому в данном случае понятие системы страхового права и источники последнего не совпадают, ведь норма страхового права — это правило поведения участников страховых отношений, а источник страхового права — это форма выражения данного правила, способ придания ему общеобязательной силы через принятие государственных актов (законов, указов, постановлений и т.д.). Система страхового права, являясь совокупностью правовых норм, выражается в системе обозначенного страхового законодательства, но система перечисленных выше законов и иных актов страховой направленности полностью не совпадает с системой страхового права. Указанные законы могут издаваться в разное время и в связи с разными страховыми отношениями. В одном законе могут содержаться нормы страхового права различного характера, которые относятся к различным явлениям и процессам. В то же время связанные между собой родственные нормы страхового права могут быть зафиксированы в разных законах, разделах, статьях.
Это все является следствием того, что в Российской Федерации пока нет единого, консолидирующего все страховые акты закона, и от этого страдает все страховое право. С принятием в 1992 г. Закона РФ «О страховании» (с декабря 1997 г. этот законодательный акт, как известно, носит название «Об организации страхового дела в Российской Федерации») возникла идея сделать этот Закон интегратором всех нормативных правовых актов, регулирующих страховые отношения. Однако идея осталась нереализованной. С введением в действие части второй ГК РФ, когда в нем появилась гл. 48 «Страхование» и затем была исключена гл. II из Закона РФ «О страховании», Гражданский кодекс РФ стал «интегратором» в регулировании общих вопросов заключения и исполнения договоров страхования. Вместе с тем надо отметить, что ГК РФ охватывает далеко не все аспекты страхования в российском обществе.
Вышесказанное еще раз свидетельствует о необходимости скорейшего принятия мер для минимизации существующих «расстыковок» системы страхового законодательства и системы страхового права путем кодификации рассматриваемого законодательства.
Поэтому целесообразно было бы создать в системе Минфина России как страхового регулятора и Федеральной службы страхового надзора специальную группу, которая провела бы необходимую работу по систематизации и кодификации всего страхового законодательства Российской Федерации, объединению разрозненных норм в универсальные и типовые документы, что в дальнейшем позволило бы создать и вести электронную базу данных правовой информации в области страхового дела.
По нашему мнению, уже давно пора было бы приступить и к задаче разработки проекта страхового кодекса Российской Федерации. Однако невольно возникает вопрос: какими должны быть структура и содержание этого кодекса?
Проект страхового кодекса: использование зарубежного опыта.
Думается, что при разработке проекта страхового кодекса необходимо обратиться к опыту зарубежных стран, касающемуся данной проблемы. В этой связи отметим, что анализ международных нормативных актов, участниками которых являются страны, относящиеся к разным правовым системам, демонстрирует стремление этих стран-участников к разработке специальных механизмов регулирования страховых правоотношений за счет принятия специального законодательства, в том числе кодифицированного.
Интересен опыт Франции, где декретами N 76-666 и N 76-667 и решением министра экономики и финансов от 16 июля 1976 г. был введен Страховой кодекс, представляющий собой определенную кодификацию действующих законов и подзаконных нормативных актов в области страхования, разделенных на три части. В первой части рассматриваемого Кодекса сгруппированы основные положения законов в страховой сфере, во второй — постановления правительства в данной области и в третьей — предписания других государственных органов, касающиеся страховой деятельности.
В Германии, например, еще при создании Германского гражданского уложения и Германского торгового уложения в 1893 г. правительственной комиссией по подготовке законопроектов рассматривались два варианта кодификации страхового права. В частности, первый вариант предусматривал включение соответствующего раздела о страховании в Торговое уложение. В качестве альтернативы первому варианту высказывались предложения по изданию отдельного закона, посвященного страхованию. В настоящее время Гражданское и Торговое уложения носят субсидиарный характер по отношению к действующему Закону ФРГ «О страховом договоре».
Первым нормативным актом, урегулировавшим отношения в сфере страхования на территории всей Германии, стал вступивший в силу 1 января 1902 г. Закон «Об организации частного предпринимательства в области страхования», или Закон о страховом надзоре.
В 1903 г. германское Министерство юстиции опубликовало свой проект закона о страховом договоре, который и стал основой для принятого в 1908 г. одноименного Закона (далее — Закон о страховом договоре). Надо отметить, что Закон о страховом договоре, наряду с Законом о страховом надзоре и Законом об обязательном страховании, образует основную законодательную базу для немецкого страхового частного права. Причем Закон о страховом договоре от 30 мая 1908 г. в ходе своей почти столетней истории претерпел лишь незначительные изменения, оказывая самое непосредственное влияние на развитие страхового рынка. Данный Закон не только позволил урегулировать уже существующие виды страхования, но и послужил базой для дальнейшего развития страхования в Германии, позволил создавать новые виды страховых услуг. Так, в Германии широко распространено так называемое комбинированное страхование, включающее в себя различные виды страхования.
Таким образом, Закон о страховом договоре Германии регламентирует сферу страховых отношений, за исключением морского страхования, которое, в свою очередь, регулируется нормами Торгового кодекса 1897 г., несколько измененными новеллой 1908 г., и Общегерманскими правилами морского страхования 1919 г.
Следует подчеркнуть, что в российском гражданском праве предпринимаются точно такие же попытки разработать и принять закон о страховом договоре и иные акты. Так, известный специалист в области страхования С.В. Дедиков предлагает в связи с этим подготовить и принять специальный закон «О договоре страхования», не говоря ничего о страховом кодексе .
См.: Дедиков С.В. Проект подготовки закона о договоре страхования // Юридическая и правовая работа в страховании. 2008. N 4; 2009. N N 1 — 3.
Думается, что такая постановка вопроса носит частный характер и не совсем полно отражает требования времени. На наш взгляд, сегодня, когда резко усложнились гражданско-правовые, и в частности страховые, отношения, необходимо вести речь не о подготовке и принятии отдельного, частного закона о договоре страхования, а о подготовке и принятии крупного, кодифицированного нормативно-правового акта — страхового кодекса Российской Федерации.
Перечень норм страхового кодекса.
Страховой кодекс Российской Федерации может включать в себя четыре части, а именно:
общие положения; правовое регулирование форм и видов страхования; механизм правового регулирования отдельных видов страховых отношений; порядок лицензирования и прекращения страховой деятельности в Российской Федерации.
Общие положения кодекса при этом могут включать определение основных начал страхового законодательства, состава, субъектов и объектов страховых отношений, исходных и вспомогательных элементов страхования, предпосылок страховых правоотношений и др.
Второй раздел может быть посвящен правовому регулированию форм и видов страхования, в том числе регулированию обязательного страхования и добровольного страхования, классификации страхования.
Механизм правового регулирования страховых отношений может включать: понятие, элементы и стадии данного механизма, сам договор страхования, порядок его заключения, исполнения и прекращения, суброгации. Кроме того, к данному разделу следует отнести правовое регулирование личного страхования, правовое регулирование имущественного страхования, правовое регулирование обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств (ОСАГО) и правовое регулирование морского страхования.
Последняя часть кодекса должна быть посвящена порядку лицензирования и прекращения страховой деятельности в Российской Федерации, и она может вбирать в себя конкретные аспекты лицензирования и прекращения страховых правоотношений в обществе.