Содержание.
Система пенсионного обеспечения и масштабы потенциальной проблемы старения населения в Великобритании весьма отличаются от того, что наблюдается в большинстве стран Европы. Проблема старения населения в ближайшие пятьдесят лет будет стоять менее остро, чем во многих других странах, а вопросы затрат в связи с будущими пенсиями можно считать относительно менее актуальными. Частный сектор уже играет важную роль в пенсионном обеспечении, и в результате реформ 1980-х годов его значение растет. Свыше трех четвертей работающего населения охвачены той или иной частной пенсионной схемой, и даже пенсии нынешних пенсионеров финансируются государством приблизительно на 50 процентов (впрочем, для тех, кто находится в нижней половине по распределению дохода, эта доля гораздо выше).
Цель данной работы — разъяснить природу реформ, преобразивших систему пенсионного обеспечения в Великобритании в течение пятнадцати лет после 1980 года, а также дать некоторую предварительную оценку этим реформам. Прежде чем приступить к рассмотрению осуществленных реформ, их цели и того, в какой степени эта цель была достигнута, мы дадим краткое описание истории пенсионной системы Великобритании и представим ее состояние на 1996 год.
Пенсионная система в Великобритании.
Система государственного пенсионного обеспечения в Великобритании существует с 1908 года, когда был принят Закон о пенсии по возрасту, предусматривавший выплату пенсий на основании оценки средств к существованию лицам старше 70 лет. Для получения такой пенсии не требовалось делать взносов. Пенсии, предполагающие взносы, впервые были введены в 1925 году и получили развитие в 1948 году в рамках реализации положений Доклада Бевериджа (1942). Государственная пенсия выплачивается мужчинам в возрасте 65 лет и старше и женщинам в возрасте 60 лет и старше.
Размер введенных таким образом государственных пенсий не должен был превышать прожиточного минимума и был единым — не связанным с уровнем заработка или трудовым стажем. На протяжении послевоенного периода размер базовой пенсии не слишком отличался от минимального государственного пособия, назначаемого на основании оценки средств к существованию (которое последовательно называлось “национальное вспоможение”, “дополнительная поддержка дохода”). В 1996 году базовая пенсия для одинокого мужчины в возрасте 65 лет составляла 65,15 ф. ст. в неделю, а пособие — 67,05 ф. ст. Для пенсионеров более старшего возраста разница была большей. С 1980 года ежегодная индексация проводилась исходя из уровня цен, а не размера заработной платы. Таким образом, к середине 1990-х годов пенсия составляла около 16% от среднего заработка мужчины (по сравнению с 20% в середине 1970-х).
Еще до введения государственной пенсии ограниченное число профессий (начиная с некоторых категорий государственных служащих) использовали механизм предоставления пенсии по месту работы (профессиональную схему). К 1930-м годам в таких схемах участвовали 1,6 млн. работников частного сектора и 1 млн. государственных служащих. К концу 1960-х годов профессиональными схемами были охвачены около половины всех работников. С тех пор на протяжении трех десятилетий этот показатель оставался довольно стабильным. Большинство профессиональных пенсий используют механизм установленных выплат, где размер выплат соответствует определенной доле последней заработной платы. Профессиональные пенсии обеспечивают около четверти всего дохода нынешних пенсионеров.
Очевидный и растущий разрыв между теми, кто получает профессиональную пенсию, и теми, кто ее не получает, после нескольких лет споров стал основанием для введения в 1978 году второго уровня государственных пенсий — Государственной программы пенсий, привязанных к заработку ( State Earnings Related Pension Scheme — SERPS ). Размер пенсии SERPS зависит от собственного заработка работника. Предполагалось, что эта схема помимо базовой пенсии обеспечит пенсионерам пенсию, соответствующую четверти заработной платы за лучшие 20 лет заработка (с верхней и нижней границей). Однако целевые значения выплат были снижены вскоре после их введения.
Важным аспектом SERPS является то, что профессиональные планы могли выходить из этой программы. В обмен на отказ от будущих прав на получение выплат из SERPS работникам и работодателям разрешалось делать меньшие отчисления в систему Национального страхования по сравнению с теми, кто оставался в программе. Для получения такого права профессиональная схема должна была обеспечить по крайней мере гарантированную минимальную пенсию, размер которой был бы равен размеру выплат в SERPS . Фактически SERPS была создана для того, чтобы обеспечить пенсию, привязанную к заработку, тем, кто не участвовал в профессиональной схеме.
Кроме того, теперь граждане могут перейти из SERPS в групповой пенсионный план или в план установленных взносов. Среди работников, имеющих такое право (те, чей заработок выше нижней границы заработка для отчислений в систему национального страхования), около половины — члены профессиональных схем, 28% — члены планов индивидуальных пенсий, и оставшиеся 20% — участники SERPS 1 .
Мы дали краткое описание пенсионной системы Великобритании. Теперь перейдем к более подробному рассмотрению ключевых реформ, которые имели место с начала 1980-х годов. Эти реформы можно подразделить на четыре основные группы:
1. Индексация базовой государственной пенсии на основании цен. Этот шаг был сделан после 30-летнего периода, в течение которого индексация (проводившаяся либо ad hoc , либо в соответствии с официальным законом) обеспечивала постепенное повышение размера базовой пенсии в соответствии с темпами роста заработка (т.е. фактически индексация по уровню заработной платы). Переход к индексации по ценам позволил постепенно снизить затраты, связанные с индексацией по заработной плате, посредством сокращения доли среднего заработка, которая замещается базовой пенсией.
2. Сокращение размера выплат в SERPS . Отмена правила “20 лучших лет”, переход на выплату 20% от переоцененного заработка вместо 25% и уменьшение выплат вдовам в два раза фактически привели к тому, что размеры будущих выплат, равно как и расходы на их обеспечение, снизились вдвое. Кроме того, произошло значительное сокращение перераспределения в пользу женщин.
3. Обеспечение гораздо большего индивидуального выбора вследствие внедрения схемы индивидуальных пенсий и варианта выхода из SERPS , а также законов, согласно которым участие в профессиональных планах стало добровольным. До 1988 года работодатели могли устанавливать обязательность участия для всех или части своих работников.
4. Выравнивание возраста, дающего право на получение государственной пенсии, для мужчин и женщин. Эта цель достигнута не была, хотя о ней было заявлено. Предполагается постепенное выравнивание в период с 2010 по 2020; пенсионный возраст для женщин будет повышаться на шесть месяцев ежегодно, пока в 2020 году он не достигнет 65 лет.
Каждый из указанных подходов сыграл важную роль в реформировании пенсионной системы Великобритании. При “ничтожной” (пользуясь выражением министра кабинета Майкла Портилло) базовой пенсии и сокращении выплат в SERPS было важно предоставить дополнительные пенсионные инструменты. Доступ к профессиональным схемам имела лишь половина работников (что и явилось одной из основных причин введения SERPS ). Следовательно возникла необходимость в системе индивидуальных пенсий. Предоставление права не участвовать в профессиональных схемах соответствовало поощрению индивидуального (а не коллективного) выбора и ответственности.
Итак, перед тем, как анализировать результаты каждого компонента реформ более подробно, необходимо несколько глубже ознакомиться с причиной их проведения. Для разъяснения общей стратегии достаточно упомянуть лишь две важнейшие цели, — сдерживание расходов и поощрение индивидуального выбора и предоставления пенсий частным сектором.
Сдерживание расходов.
Степень сдерживания расходов. В краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе важнейшим вкладом в дело сдерживания расходов является сохранение индексации базовой государственной пенсии на основании цен. Если бы пенсия с 1980 г. пересматривалась в соответствии с заработком, расходы на ее выплату составили бы в 1995-1996 годах почти 36 млрд. ф. ст. (12 % всех государственных расходов) вместо 27 млрд. ф. ст. Подобное увеличение расходов дало бы ограниченные выгоды беднейшим пенсионерам, подтверждением чему служит тот факт, что за счет выплат на основании оценки средств к существованию [было сэкономлено] около 2 млрд. ф. ст.
Но даже такая экономия представляется незначительной при ее сравнении с масштабами экономии в будущем. Согласно оценкам Государственной актуарной службы, начатым в 1995 году, расходы на выплату базовой пенсии в постоянных фунтах достигнут к 2030 году 47 млрд. ф. ст. и впоследствии останутся на этом уровне. При индексации по заработку с 1995 года расходы выросли бы к 2030 году до 80 млрд. ф. ст., а к 2050 — до 107 млрд. ф. ст. При индексации на основании цен ставки отчислений в систему национального страхования к 2030 году практически не изменятся, однако при индексации на основании заработка возможно их пришлось бы увеличить на десять процентных пунктов. Разумеется, наиболее серьезная потенциальная проблема при таком подходе к сдерживанию расходов связана со значительным ухудшением уровня жизни пенсионеров в будущем по сравнению с другими категориями населения.
Сдерживание будущих расходов было одним из основных соображений и при реформировании SERPS , предусмотренном в соответствии с Законом о социальном обеспечении 1986 года. Согласно оценкам Государственной актуарной службы, реформа SERPS позволит сократить будущие расходы в такой степени, что к 2033 году ставка отчислений в систему национального страхования может быть снижена на три процентных пункта.
С политической точки зрения интересно отметить, что вся экономия от реформы SERPS будет иметь место в будущем. Права тех, кто выходит на пенсию до 2000 года, не были подвергнуты изменениям. Поскольку вся схема появилась недавно, расходы до 2000 года в любом случае не были бы высокими, и в 2000 году составят немногим более 4 млрд. ф. ст. Таким образом, у пожилых работников нет оснований выступать против данной реформы. В результате реформ 1986 года и дальнейших менее масштабных мер, осуществленных в соответствии с Законом о пенсиях 1995 года, расходы на SERPS достигнут максимального значения (12 млрд. ф. ст.) в 2030 году. При первоначальной схеме расходы к 2030 году составили бы свыше 40 млрд. ф. ст. Из Таблицы 1 (см. ниже) видно, что экономия благодаря реформам появится не ранее 2020 или 2030 года, однако она будет весьма заметной.
Таблица 1. Финансовые результаты реформы SERPS (млрд. ф. ст. цены 1994/95 гг.)
Масштабы реформ 1995 года были меньше, чем в 1986 году, однако основным их результатом также является снижение будущих расходов. Наиболее значительное изменение — постепенное выравнивание пенсионного возраста для мужчин и женщин (65 лет) посредством повышения пенсионного возраста для женщин на 6 месяцев ежегодно с 2010 по 2020 год. Также весьма важным представляется устранение положения о финансировании государством части индексации профессиональных пенсий с учетом инфляции в том случае, если темпы инфляции превысят 5%. Государство отказалось от предоставления страхования на случай такого риска, и теперь его несут сами работники, пенсионеры и работодатели, непосредственно участвующие в пенсионной схеме.
Успех и цена сдерживания расходов . На первый взгляд широкая передача ответственности и расходов частному сектору оказалась весьма успешной. Великобритания — практически единственная из стран ОЭСР, где не ожидается серьезного увеличения налогового бремени в будущем в результате старения населения. В известной степени это отражает более благоприятную демографическую ситуацию по сравнению с другими странами. Однако наиболее важным фактором является решительность, с которой правительство пошло на эти реформы, заблаговременно проанализировав возможные проблемы и решая их радикальным и действенным образом. В то время как другие страны Европы (напр., Франция, Италия, Германия) начали решать соответствующие проблемы лишь в 1990-е годы, когда их масштаб стал весьма значительным, правительство Великобритании начиная с 1980-х последовательно проводит политику, направленную на предупреждение потенциальных проблем. С политической точки зрения это можно считать еще более весомым достижением, поскольку основные выгоды в виде более низких налогов не поступят еще десятилетия, что выходит далеко за предел обычного политического горизонта.
В Таблице 2 приведены некоторые данные о том, как демографический сценарий и прогноз относительно расходов для Великобритании отличаются от аналогичных показателей для других стран Европы. В таблице использованы данные по ОЭСР за 1988 год, и поэтому она несколько устарела. В нее не включены последствия изменений в пенсионных системах европейских стран, о которых было объявлено в начале 1990-х годов, и изменений, внесенных в пенсионную систему Великобритании в соответствии с Законом о пенсии 1995 года. Тем не менее, различия между Великобританией и другими европейскими странами разительны. Согласно прогнозам, к 2030 году пенсионные расходы как доля национального дохода в Великобритании будут приблизительно вдвое ниже соответствующих показателей в целом по ЕС. Очевидно, это может быть обусловлено более благоприятным демографическим сценарием, но лишь частично.
Почему правительство Великобритании осуществило эти меры и в чем причина подобного успеха — интересные темы для дискуссии. Проще дать ответ на второй вопрос — почему правительство смогло реализовать столь значительные изменения в законодательстве? Частично ответ состоит в том, что скрытый пенсионный долг в Великобритании относительно невелик, так как SERPS была введена лишь в 1978 г. При небольшой численности пенсионеров, получающих выплаты в рамках SERPS , было несложно направить часть взносов на частные пенсии. Вторая часть ответа связана с полномочиями центральной власти в Великобритании. Имея большинство в Парламенте, исполнительная власть может проводить практически любую политику. Хотя такое положение может представлять потенциальную опасность, это не означает, что, если необходимо принять радикальный закон, который ущемляет интересы влиятельных групп, его можно относительно легко “протолкнуть”. В Великобритании не существует разделения власти, как, например, в США между Конгрессом, Сенатом и Президентом. Кроме того, нет необходимости иметь дело с ненадежными партийными коалициями, как в Италии.
Впрочем, это не означает, что изменения в законодательстве шли гладко. Разумеется, до 1992 года оппозиционная лейбористская партия старалась не пропустить большую часть новых положений. Вообще, изначально правительство консерваторов до принятия Закона 1986 года намеревалось (и это было отражено в Зеленой книге 1985 года) вовсе упразднить SERPS . Однако из-за серьезного противодействия лоббистов, волнений в обществе, а также разногласий внутри Кабинета ( Lawson ) этого сделать не удалось. Но даже в том виде, в котором они были осуществлены, реформы представляются достаточно радикальными.
Таблица 2. Прогнозируемые коэффициенты демографической нагрузки и показатели пенсионных расходов.
Первое значение коэффициента демографической нагрузки соответствует 1980 году; первый показатель пенсионных расходов соответствует 1984 году.
В ЕС входят страны, входившие в 1988 г. в ЕЭС.
Источник : OECD 1988a and 1998b.
К настоящему времени реформы получили широкую поддержку, и у лейбористов практически нет шансов повернуть какие-либо из них вспять; политическое руководство, похоже, удовлетворено существующим состоянием пенсионного законодательства. Подобное согласие между партиями, разумеется, представляется весьма важным для надежности работы в столь долгосрочной сфере, как пенсионное обеспечение.
Наличие возможности провести такой закон, разумеется, не являлось достаточным основанием для соответствующих действий. Были и чисто идеологические соображения. Правительство правого толка полагало, что частный сектор может действовать эффективнее государства, и что люди сами должны нести ответственность за собственное будущее. Правительство также понимало, какие последствия влечет за собой старение населения и не желало, чтобы ставки налогов росли даже в будущем 2 . Кроме того, было понятно, что пенсионеры более не являются группой одинаково бедных ( Dilnot and Johnson , 1992; Johnson and Stears , 1995 ), и увеличение расходов для выплаты единой базовой пенсии стало считаться анахронизмом.
Итак, в качестве инструмента сдерживания расходов, новый порядок индексации базовой пенсии оказался успешным. Расходы на выплату пенсий в настоящее время на 9 млрд. ф. ст. ниже, чем они могли бы быть при индексации по заработной плате, а в будущем экономия будет еще значительнее. Проблема, которая возникает (и будет возникать) при этом подходе, связана с уровнем жизни. Если согласиться, что для пенсионеров неприемлемо существовать на 15% от среднего заработка (нынешний уровень базовой пенсии), и тем более неприемлемо жить на 8% от среднего заработка (вероятный уровень пенсии к 2030 году), то необходимо найти способ обеспечения дохода для нуждающихся пенсионеров. Уже сейчас базовое пособие, назначаемое на основании оценки средств к существованию («поддержка дохода»), для некоторых групп на 20% выше, чем базовая пенсия. Темпы его роста обгоняли темпы роста цен, по крайней мере, с 1988 года. Полтора миллиона пенсионеров (в основном пожилые женщины) получают это пособие, и еще около 2 млн. получают дотации на оплату жилья на основании оценки средств к существованию. Таким образом, нынешняя система все больше задействует дополнительные выплаты, назначаемые на основании оценки средств к существованию, особенно для тех, кто не работал, и поэтому не может рассчитывать на выплаты, связанные с заработком.
Нынешняя система, основанная на оценке средств к существованию, вызывает немало нареканий: она слишком сложна и предусматривает вмешательство в частную жизнь; примерно пятая часть тех, кто имеет право на такие пособия, их не получает. Различные независимые комиссии предлагали объединить это пособие с всеобщей пенсией, чтобы обеспечить “минимальную гарантированную пенсию” (Комиссия Borrie по вопросам социальной справедливости) или “гарантированную пенсию” (Комиссия по исследованию пенсий). В условиях растущего неравенства в доходах пенсионеров и общего желания жестко ограничивать государственные расходы практически нет сомнений в том, что будет избран вариант, основанный на оценке средств к существованию. В случае расширения масштабов такого подхода придется решать знакомые проблемы, связанные с обеспечением стимулов для сбережения и административными издержками.
Проблемы, связанные с мерами по сдерживанию будущих расходов для SERPS , имеют совершенно иную природу. В то время как простое сокращение будущих выплат даст снижение будущих расходов, снижение будущих расходов путем поощрения выхода из данной схемы означает издержки в связи с переходом уже сегодня.
Когда работники переходят из SERPS в профессиональные схемы, ставка отчислений в систему национального страхования для них (и их работодателей) становится ниже. Следует ли рассматривать это как текущую издержку для государства? На первый взгляд, ответ утвердителен. Если бы они не вышли из схемы, то делали бы более высокие отчисления. Однако поскольку ставка отчислений устанавливается таким образом, чтобы поступлений хватало для покрытия текущих расходов, нельзя с определенностью говорить, что государство получило бы больше денег в отсутствие возможности выхода. Скорее, те кто остался в программе, платят больше, чем если бы они из нее вышли.
В варианте индивидуальной пенсии аналогичный процесс проистекает несколько иначе. Работник и его работодатель продолжают делать страховые отчисления по полной ставке, но затем государство переводит сумму, эквивалентную «скидке» на отчисления, предоставляемой в случае выхода из SERPS , в индивидуальный пенсионный план (ИПП). Государство собирает взносы, а впоследствии возвращает их в обмен на более низкие пенсионные обязательства. Кроме того, в период с 1988 по 1992 год государство предлагало дополнительные 2% тем, кто выбирает ИПП. Таким образом, в случае как профессиональных, так и индивидуальных планов необеспеченные будущие обязательства сменяются текущими взносами в фонд.
Предположим, что вся сумма возврата — расход для государства. Если такие выплаты делаются на актуарно справедливой основе, то их общий уровень должен равняться приведенной ценности экономии, которая будет получена при выплате пенсий в будущем. В этом случае будущая экономия приобретается за счет текущих расходов, и в целом для государства нет ни прироста, ни потерь. Но что, если возвращаемые средства превышают сумму, оправданную с актуарной точки зрения? В этом случае сегодня будет потрачено больше, чем сэкономлено в будущем, и чистая приведенная ценность окажется ниже.
Возврат средств в рамках индивидуальных пенсионных планов не был актуарно оправданным. Напротив, он создавал значительный стимул для молодежи выходить из SERPS . Во-первых, при помещении взносов в индивидуальный план на более раннем этапе люди могли выиграть от прироста дохода за счет процентов, накапливающихся за многие годы. Во-вторых, более молодое поколение должно будет получать более низкие выплаты в рамках SERPS , чем поколение среднего возраста, из-за того, что сокращение размера выплат производится постепенно. Первоначально государство производило возврат средств по единой ставке независимо от возраста. Неудивительно, что на начальном этапе индивидуальные планы преимущественно выбирала молодежь. К началу 1990-х годов индивидуальные пенсионные планы выбрали свыше 40% мужчин в возрасте 20 — 30 лет. Как показывают Disney and Whitehouse (1992), эти люди имели все основания рассчитывать на пенсию, вдвое большую, чем в SERPS , только благодаря взносам, которые государство делало в их фонды. Согласно данным Национального аудиторского управления (1990), в период с 1988 по 1993 год валовые расходы для государства на возврат страховых взносов и предоставление стимулов к переходу в индивидуальные пенсионные планы составили 9,3 млрд. ф. ст., в то время как приведенная стоимость экономии в отношении будущих пенсионных выплат равнялась всего 3,4 млрд. ф. ст. Это означало в приведенном выражении чистую потерю в 5,9 млрд. ф. ст. ( в ценах 1988 года).
Что означают эти цифры? Как уже говорилось, система национального страхования действует таким образом, что страховых отчислений (и налогов) в целом достаточно для покрытия текущих обязательств. Проблема, которая действительно возникает в такой ситуации, — перераспределение дохода. Те, кто не вышел из SERPS , платят более высокий налог, чтобы вышедшие из этой схемы могли получать более высокую пенсию. Это означает перераспределение от более бедных групп (которые, как правило, остаются в SERPS ) в пользу более молодых и имеющих более высокий доход участников индивидуальных пенсионных планов. Следует отметить, что размеры таких трансфертов в последнее время стали ниже благодаря введению дифференцированного уровня государственных компенсационных выплат в зависимости от возраста, — для молодых они ниже, чем для пожилых.
Помимо расходов, непосредственно связанных с выходом из SERPS , следует учитывать налоговые потери при использовании частных пенсий. Налогообложение как индивидуальных, так и профессиональных пенсий в целом сходно. Взносы (в отношении которых установлен достаточно высокий потолок) вычитаются из налогооблагаемой суммы; доходы от средств, помещенных в фонд, не облагаются налогом. Пенсионные выплаты облагаются налогом, но есть возможность получения значительной единовременной выплаты, не облагаемой налогом.
Помимо необлагаемой налогом единовременной выплаты, в данном случае имеет место режим налогообложения расходов, когда государство отсрочивает взимание налога до момента выхода на пенсию. Размер такого отсроченного налога очень велик. По оценкам Налоговой службы, стоимость налоговых льгот в отношении взносов работников и работодателей в 1994/95 году составила 5,3 млрд. ф. ст. С другой стороны, поступления от налогообложения выплат профессиональных пенсий составляют 4,3 млрд. ф. ст. Стоимость налоговых льгот в отношении индивидуальных пенсий — около 2 млрд. ф. ст. В настоящее время количество выплачиваемых индивидуальных пенсий очень невелико, т.е. компенсации налоговых потерь не происходит.
В долгосрочной перспективе (если ориентироваться на налог на расходы3 ) основную стоимость налоговых льгот следует рассматривать как потерянные налоговые поступления в связи с разрешением получать необлагаемые единовременные выплаты. Данные, связанные с этим, больше не публикуются. В 1990 г. эта сумма оценивалась в 1 млрд. ф. ст. Вполне вероятно, что к 1998 году она более чем удвоилась.
Выбор работников.
Выбор для работодателя.
До сих пор мы говорили о выборе применительно к работникам как физическим лицам. Закон 1986 года также предоставил новые возможности выбора и работодателям. До принятия данного Закона из SERPS могли выходить только профессиональные схемы с установленными выплатами. В результате реформ это право получили и профессиональные схемы с установленным взносами.
Существующие схемы практически не меняют механизм установленных выплат на механизм установленных взносов, однако четко прослеживаются две тенденции. Во-первых, практически во всех новых профессиональных схемах используется механизм установленных взносов. Даже к 1991 году в новых вышедших из SERPS схемах установленных взносов участвовало почти полмиллиона работников, что составляет 8% всех членов вышедших профессиональных схем. Примерно столько же выбрали схемы с установленными взносами. Во-вторых, планы с установленными взносами оказались особенно привлекательными в тех сегментах экономики, где высока доля работающих неполный рабочий день или временно (напр., в сфере розничной торговли), и традиционная схема с использованием конечной заработной платы была бы неприемлема, или где работники в основном молоды и мобильны.
Масштаб данного явления пока не достиг уровней США, где доля работников, участвующих в планах с установленными выплатами, сократилась с 78% в 1975 до [64%] в 1989 году и, согласно прогнозам, к 2000 году снизится до [64%] (Turner, 1993; см. также Gustman and Steinmeier, 1992). Однако Великобритания движется в этом направлении. В ходе недавнего обследования, проведенного для Конфедерации британской промышленности (КБП, 1994), было опрошено свыше 500 руководителей компаний, схемы которых охватывали более трети членов из частного сектора; им были заданы следующие вопросы: какой тип пенсионного плана они имеют, какой (исходя из полученного опыта) хотели бы использовать, и какой план, по их мнению, у них будет к 2010 году. Результаты поразительны. Несмотря на то, что 81% использовали планы с установленными выплатами, привязанными к последней заработной плате, с 1988 года не было введено практически ни одной такой схемы. Если бы имелась возможность начать все «с нуля», план с установленными выплатами выбрали бы сейчас только 26%, в то время как 57% предпочли бы применить ту или иную форму установленных взносов, а 13% просто разрешили бы своим работникам приобрести индивидуальную пенсию. В перспективе — к 2010 году — сохранить план установленных выплат в чистом виде предполагает только 31%; большинство собирается предлагать какую-либо форму плана с установленными взносами или сочетание установленных выплат и установленных взносов (например, базовая установленная выплата, дополненная схемой установленных взносов, позволяющей довести размер пенсии до желаемого уровня). 4.
Заключение.
Реформы системы пенсионного обеспечения в Великобритании, которые были начаты в 1980-х годах, оказались весьма прогрессивными. Несмотря на то, что в Великобритании всегда существовал значительный сектор частных накопительных пенсий, масштабы выхода государства из области пенсионного обеспечения были беспрецедентными за последнее столетие. Были приняты перспективные решения, которые призваны сократить расходы в будущем; в результате базовая пенсия нынешних пенсионеров уже снизилась по сравнению с тем, что они могли бы получать; кроме того, программа государственных пенсий, привязанных к заработку, стала для бедных менее значимой. Как для работников, так и для работодателей открылись невиданные прежде возможности выбора.
В Великобритании больше не стоит проблема финансирования будущих пенсионных обязательств. Существуют две другие проблемы. Первая — бедность пенсионеров. В отсутствие достаточной государственной пенсии должен быть обеспечен некоторый замещающий инструмент. Вероятно, он будет основан на оценке средств к существованию в той или иной форме, следовательно, государство так или иначе должно будет решать возникающие в этой связи вопросы. Вторая проблема связана с тем, как люди осуществляют выбор относительно собственной пенсии, конкретнее — с тем, как некоторые агенты индустрии финансовых услуг, используя «жесткие» приемы продажи, ввели в заблуждение многих работников и «сманили» их из пенсионных планов по месту работы, в результате чего работники потеряли средства, накопленные благодаря взносам работодателей.
Эти проблемы, а также издержки на начальном этапе, неизбежные при переводе людей из пенсионных схем, не предусматривающих финансового наполнения, в накопительные, не должны стать причиной для восприятия перехода, осуществленного в Великобритании, в негативном свете. Великобритания избежала огромного бремени для бюджета в будущем, которое могло спровоцировать резкое повышение налогов. Распределительную систему сменили накопительные схемы, и это может благоприятно сказаться на экономике. Появление программы индивидуальных пенсий обеспечило новый инструмент пенсионных сбережений для миллионов людей, которые прежде не были охвачены системой; если мы считаем, что люди имеют право на выбор, то должны признать, что иногда их выбор будет неверным. Благодаря адекватной системе социального обеспечения их можно защитить от последствий наиболее неудачных решений. Однако следует помнить, насколько важно наличие подобной системы.
Библиография.
Beveridge, W. (1942) Social insurance and allied services , London: HMSO.
Blake, D. (1995) Pensions schemes and pension funds in the United Kingdom , Oxford : Clarendon Press.
Brown, J. (1990) Social security for retirement , York : Joseph Rowntree Foundation.
CBI (1994) A view from the top: senior executives’ attitudes to pension provision , London : William M. Mercer Ltd for Confederation of British Industry.
Commission on Social Justice (1994) Social justice: strategies for national renewal , London : Institute for Public Policy Research.
Creedy, J. and Disney, R. (1985) Social insurance in transition , Oxford : Clarendon Press.
Dilnot, A., Disney, R., Johnson, P., and Whitehouse, E. (1994) Pensions policy in the UK : an economic analysis , London : Institute for Fiscal Studies.
Dilnot, A. and Johnson, P. (1992) “What pension should the state provide?” Fiscal Studies , vol. 13, No. 4, pp. 1-20.
Dilnot, A. and Johnson, P. (1993a) The taxation of private pensions , London : Institute for Fiscal Studies.
Dilnot, A. and Johnson, P. (1993b) “Tax expenditures: the case of occupational pensions” Fiscal Studies , vol. 14. No 1.
Disney, R. (1995) “Occupational pension schemes: prospects and reforms in the UK ”, Fiscal Studies , vol. 16, No 3, pp. 19-39.
Disney, R. and Whitehouse, E. (1992) The personal pensions stampede , London : Institute for Fiscal Studies.
Government Actuary’s Department (1995) National Insurance fund long term financial estimates , London : HMSO.
Gustman, A. and Steinmeier, T. (1992) “The stampede towards defined contribution plans: fact or fiction?”, Industrial Relations , vol. 31, pp. 361-369.
Hemming, R. and Kay, J. (1982) “The costs of the state earnings related pension scheme”, Economic Journal 92 , June, pp. 300-319.
Johnson, P., Disney, R. and Stears, G. (1996) Pensions 2000 and beyond (vol. 2), London : Retirement Income Inquiry.
Johnson, P. and Stears, G. (1995) “Pensioners income inequality” Fiscal Studies , vol.16, N0. 4, pp. 69-93.
National Audit Office (1990) The elderly: information requirements for supporting the elderly and implications of personal pensions for the National Insurance fund , London : HMSO.
OECD (1988a) Reforming public pensions , Paris : OECD.
OECD (1988b) Ageing populations: the social policy implications , Paris : OECD.
Retirement Income Inquiry (1996) Pension 2000 and beyond , vol. 1, London : Retirement Income Inquiry.